В.А. ЧИРИКБА
О НЕОБХОДИМОСТИ ИЗМЕНЕНИЯ ДИСКРИМИНАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ, КАСАЮЩЕЙСЯ ВЫДАЧИ ВИЗ, ПРИЗНАНИЯ ДОКУМЕНТОВ ОБ ОБРАЗОВАНИИ, А ТАКЖЕ ДОКУМЕНТОВ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА ДЛЯ ЖИТЕЛЕЙ АБХАЗИИ
I. Ограничения на получение виз.
Серьезную озабоченность вызывает ситуация, связанная с визовой политикой многих стран Запада, прежде всего стран Евросоюза, в отношении жителей Абхазии. Имеются многочисленные случаи отказа в выдаче въездных виз гражданам Республики Абхазия, которые, являясь также гражданами Российской Федерации, путешествуют по российских загранпаспортам, выданным консульскими учреждениями Российской Федерации в Абхазии. В последнее время случаи отказа консульскими учреждениями западных стран в выдаче въездных виз гражданам Абхазии приняли систематический характер. Ряд европейских посольств требуют копии внутреннего паспорта гражданина Российской Федерации с фиксацией места прописки, и при отсутствии российской прописки отказывают в выдаче виз.
С другой стороны, национальные паспорта Республики Абхазия даже не принимаются на рассмотрение консульскими учреждениями не признающих ее стран. Результатом такой политики является дискриминация граждан Республики Абхазия, выражающаяся в существенном ограничении их права на свободу передвижения.
Напомним, что после окончания грузино-абхазской войны 1992-1993 гг., руководство Абхазии не раз обращалось к релевантным международным организациям, в частности, к ООН, с просьбой предоставить гражданам страны международные паспорта с целью обеспечения их права на международное перемещение. Тем не менее, в данной просьбе было отказано. Лишь щедрое содействие России, предоставившей жителям Абхазии возможность получения российского гражданства и российских загранпаспортов, позволила избежать полной международной изоляции населения Абхазии.
Согласно статье 2-й Всеобщей декларации прав человека, «Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения». Согласно ст. 13 Всеобщей декларации, «Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну». Следует подчеркнуть, что во 2-й главе Всеобщей декларации прямо говорится: «не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете».
И, тем не менее, жители Республики Абхазия испытывают серьезные ограничения с точки зрения получения виз в страны Евросоюза. Ниже перечислены ряд фактов отказа в выдаче виз, имевших место за последние годы. Число этих примеров можно легко увеличить.
Так, в мае 2008 г. было отказано в предоставлении виз ФРГ сотрудникам Министерства иностранных дел Абхазии, приглашенным в Берлин на тренинг «по переговорам и мирному посредничеству», организованному Центром по мирному сотрудничеству. Им было предложено сдать документы на получение виз в консульстве Германии в Тбилиси, что, естественно, не представляется возможным.
6 января 2009 г. граждане Абхазии обратились в посольство Германии в Москве для получения виз ввиду необходимости срочной операции по пересадке костного мозга. Пакет документов включал официальное письмо из клиники «Шарите» (Берлин), подтверждавшее стопроцентную предоплату и готовность принять выезжающих. Несмотря на это, 8 января этим гражданам Абхазии были выданы на руки паспорта с отказом на въезд, без объяснения причин, несмотря на то, что речь шла о спасении жизни человека. И лишь при посредничестве МИД Российской Федерации вопрос был решен положительно.
В феврале 2009 г. сотрудники Консульства Индии в Российской Федерации не приняли на рассмотрение предъявленные гражданами Абхазии российские заграничные паспорта. Эти граждане были официально приглашены Университетом Джавахарлала Неру для участия в международной конференции. Установив наличие помимо российского, также абхазского гражданства, сотрудники консульства отказали гражданам в визах, мотивируя свои действия «непризнанным» статусом Абхазии.
В том же 2009 г., ввиду отказа в выдаче испанских виз членам сборной команды Абхазии по мини-футболу, граждане Абхазии не смогли попасть на международный чемпионат по мини-футболу в Испании.
В июне 2011 г. посольство Латвии в России отказало выдать визы участникам абхазской команды КВН (Клуб веселых и находчивых) «Нарты из Абхазии».
На протяжении последних лет растет количество отказов в выдаче виз гражданам Абхазии итальянскими дипломатическими миссиями. Сошлемся в этой связи на корреспонденцию Генерального Консульства Италии в Москве от 2 февраля 2012 г.: «Территориальная компетенция Генерального Консульства включает в себя граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, принимая во внимание вышеизложенное, напоминаем, Абхазия не является территорией России, таким образом, оформление граждан, постоянно проживающих и работающих в Абхазии, не является компетенцией данного Генерального Консульства».
В феврале 2013 года двоим гражданам Абхазии, приглашенным на конференцию «Дилеммы миротворчества» (Южнокавказский формат), организованную британской неправительственной организацией «International Alert» в Бельгии, было отказано в принятии документов визовым центром посольства Бельгии в Москве на основании постоянного места проживания и работы вышеуказанных лиц на территории Республики Абхазия.
В том же 2013 году детскому танцевальному ансамблю «Абаза», официально приглашенному на фестиваль в Польшу, отказали в выдачи виз в, как было заявлено, «незаконные» российские паспорта, так как они были выданы Посольством Российской Федерации в Абхазии.
Двум сотрудникам МИД Республики Абхазия, направлявшимся на конференцию «Абхазия и Европа - пути к взаимопониманию и сближению», проходившую 28 июня 2013г. в здании Европарламента, было отказано в бельгийских визах.
В феврале 2014 г. консульством Испании в Москве было отказано в испанских визах группе студентов из Абхазии, мотивируя свой отказ тем, что власти Испании не признают дипломатического органа, т.е. Российское консульство в Абхазии, выдавшего данные документы.
Следует подчеркнуть, что факт отсутствия юридического признания со стороны других стран государственности Абхазии не может являться оправданием для изоляции граждан Абхазии от внешнего мира. В международной практике существует целый ряд прецедентов признания национальных заграничных паспортов непризнанных стран.
Так, граждане Турецкой Республики Северный Кипр, независимость которого признана лишь Турцией, получают въездные визы в свои национальные паспорта и могут свободно путешествовать в такие страны как Австралия, Пакистан, Сирия, США, Великобритания и Франция, при том, что эти страны не признают независимость Северного Кипра.
Правительство США признает палестинские паспорта как проездные документы, хотя и не рассматривает их в качестве подтверждения палестинского гражданства.
Еще более показателен пример Косово. Страны Евросоюза, не признавшие Косово (Кипр, Греция, Румыния, Испания, Словакия), равно как и многие другие не признавшие Косово страны (включая Грузию, Китай, Египет, Израиль, Марокко, Филиппины, ЮАР и др.) тем не менее, выдают косоварам въездные визы в их национальные паспорта.
Свободно передвигаются по своим национальным паспорта граждане Китайской Республики (Тайваня), не признанного большинством стран мира, включая страны Евросоюза и США. Те страны, которые отказываются выдавать визы в тайваньские паспорта, выдают гражданам Тайваня визы на специальных вкладышах.
Эти примеры показывают, что в большинстве случаев схожих с Абхазией наличие дипломатического признания не является conditio sine qua non для выдачи въездных виз принимающих государств, и поражения в праве граждан этих стран на международное передвижение не происходит. Однако в случае граждан Абхазии мы констатируем обратную ситуацию, систематический отказ в выдаче виз как в национальные паспорта, так и в паспорта, выданные Российской Федерацией.
Мы убеждены в том, что еще до полного урегулирования грузино-абхазского конфликта граждане Абхазии, студенты, ученые, бизнесмены, активисты гражданского общества, туристы и другие категории граждан Абхазии должны иметь возможность свободно перемещаться по миру и беспрепятственно общаться со своими коллегами и партнерами в различных странах, учиться, получать медицинскую помощь, торговать и путешествовать, что отвечает основным принципам международного гуманитарного права.
В современном информационном и глобализирующемся мире совершаемое по настоянию Грузии существенное ограничение свободы передвижения гражданам Абхазии путем строительства визовых Берлинских стен представляется анахронизмом, является контрпродуктивным и прямым нарушением Всеобщей декларации прав человека. Это – пример коллективного наказания, collective punishment населения Абхазии.
2. Непризнание выданных в Абхазии документов об образовании.
Имеются серьезные ограничения в доступе к образовательным учреждениям стран Западной Европы, выражаемые в многочисленных случаях отказа в приеме абхазских абитуриентов в европейские вузы на основании непризнания документов о среднем и высшем образовании, выданных на территории Республики Абхазия.
Так, в 2006 г. ряду абитуриентов из Абхазии было отказано в поступлении в вузы Италии ввиду отсутствия апостиля, удостоверяющего законность их документов о школьном образовании.
Аналогичные проблемы возникли в 2010 г. с выпускниками Абхазского Государственного Университета и сотрудниками МИД Абхазии при попытке поступления в магистратуру Бельгии.
В 2013 г. документы выпускницы Сухумского Художественного Училища не были приняты в Посольстве Австрии в Москве по причине непризнания ее диплома.
Право на образование закреплено во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966г., Конвенции о правах ребенка 1989г., Европейской конвенции по правам и основным свободам человека 1950г. (ст.2 Протокола I к ней), Хартии Европейского Союза об основных правах 2000г., в статье 10 Пересмотренной Европейской социальной хартии, Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965г., Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г., Африканской хартии прав человека и народов 1981г., а также в ряде других международно-правовых актах.
3. Непризнание документов «жизненного цикла» (регистрация актов гражданского состояния), выданных компетентными органами Республики Абхазия.
Регистрация рождения человека, заключения или расторжения брака, свидетельство о смерти являются основополагающими актами жизненного цикла. Тем не менее, эти документы, выданные властями Абхазии, не признаются правительственными учреждениями целого ряда стран. Так, например, гражданин одной из западноевропейских стран, заключивший брак в Абхазии и попытавшийся зарегистрировать ребенка от совместного брака в Министерстве юстиции своей страны, получил официальный ответ от Министерства, что не только министерство, но и Посольство данной страны в Грузии не уполномочено принимать к рассмотрению документы о рождении, выданные властями Абхазии и Южной Осетии. Таким образом, имеет место прямое нарушение международной конвенции 1961 года о Предотвращение безгражданства (Convention on the Reduction of Statelessness).
Отказ в принятии документов непризнанных государств существенно нарушает права и интересы представивших данные документы граждан. Так, например, в случае, если подобный документ выдается гражданину иностранного государства на территории Республики Абхазия (например, свидетельство о рождении), то, как указывалось выше, возникает риск развития состояния безгражданства; либо, например, нотариусами не могут заводиться наследственные дела, если факт смерти наследодателя подтверждается свидетельством о смерти, выданным соответствующим органом непризнанного государства.
Однако непризнание теми или иными странами территориального образования в качестве суверенного государства не означает, что эти государства имеют право не признавать правовые акты и юридические действия органов данного государства. Международное право не запрещает государствам признавать действительность некоторых юридических актов органов непризнанных либо частично признанных образований. Непризнание государства не означает автоматического непризнания его юридических актов. Мировая практика дает целый ряд примеров позитивного решения данной проблемы.
Так, в деле «Carl Zeiss Stiftung vs. Rayner & Keeler Ltd.» (№ 2) 1967г. британский суд применил акт ГДР, несмотря на непризнание этого государства британским правительством. В этом деле особого внимания заслуживает мнение судьи Уилберфорса, которое впоследствии цитировались практически во всех делах, рассматриваемых британскими судами, в которых возникал вопрос о необходимости признания актов непризнанных образований: «В Соединенных Штатах можно найти некоторые проблески идеи, согласно которой непризнание нельзя доводить до его абсолютного логического конца и в случаях, когда дело идет о частных интересах, актов повседневной действительности или формальных актах администрации, суды могут в интересах правосудия и здравого смысла, если не превалируют противоположные соображения государственного порядка, признавать реальные факты и данности, существующие на оспариваемых территориях».
В деле «Hesperides Hotel Ltd. vs. Aegean Turkish Holidays Ltd.» 1978г., в котором речь шла об аресте отелей в Северном Кипре правительством Турецкого Федеративного Государства Кипр (предшественником Турецкой Республики Северного Кипра), судья Деннинг отметил: «Если бы мне надо было сделать выбор между этими двумя противоречащими доктринами, я бы не раздумывая, утверждал, что судьи этого государства могут признавать законы и акты образования, которое обладает эффективным контролем над территорией, даже если это образование не было признано Правительством Ее Величества de jure или de facto, по крайне мере – в отношении законов, регулирующих повседневные дела людей, такие как их браки, их разводы, их арендные договоры, их профессиональную деятельность и т.д.».
В более позднем деле 2002г. «Emin vs. Yeltag» рассматривался вопрос о признании решения суда Турецкой Республики Северного Кипра о расторжении брака. Суд запросил мнение на этот счет государственного секретаря Великобритании по международным делам и делам сообщества и получил ответ, согласно которому британские суды должны признавать акты правительства Турецкой Республики Северного Кипра, касающиеся прав частных лиц.
Из японской судебной практики можно привести пример решения районного суда Токио от 7 июля 1956г. В нем было отмечено, что «международное частное право призвано найти самое подходящее право, и оно не интересуется регулированием взаимоотношений между суверенными государствами. Следовательно, иностранное право, применяемое по принципам международного частного права, не должно быть ограничено только правом признанных государств и правительств; эффективность иностранного права не должна зависеть от признания».
В некоторых государствах признание судами действительности актов непризнанных государственных образований санкционировано на законодательном уровне. Так, например, в Великобритании некоторые законы для того, чтобы они применялись к таким образованиям, как Тайвань, дают расширительное определение понятия «государство» (Foreign Enlistment Act 1870г., Foreign Corporations Act 1991г. и др.). В США ситуация с Тайванем урегулирована отдельным законодательным актом – «Законом об отношениях с Тайванем» (Taiwan Relations Act). Однако в многочисленных случаях национальные суды признают акты Тайваня и без какого-либо законодательного мандата.
Правомерность признания некоторых актов непризнанных государственных образований была отмечена и международными судебными инстанциями.
Так, в консультативном заключении «О юридических последствиях продолжающегося, несмотря на резолюцию Совета Безопасности 276 (1970), присутствия Южной Африки в Намибии» Международный суд ООН констатировал: «Непризнание суверенитета Южной Африки над территорией Намибии не должно повлечь лишение населения Намибии, каких бы то ни было преимуществ, получаемых от международного сотрудничества. В частности, нелегитимность или недействительность актов Правительства Южной Африки от имени или в отношении Намибии не может распространяться на такие акты, как регистрация рождений, смертей и браков». Этот тезис был включен в Заключение после рассмотрения множества различных аргументов в ходе слушаний, которые предшествовали принятию этого документа. Так, представитель Нидерландов заявил членам Международного Суда, что непризнание незаконного режима Южной Африки в Намибии «не исключает принятия во внимание факта осуществления полномочий в той степени, в какой принятие этого во внимание необходимо для отправления правосудия в законных интересах того индивидуума, который реально находится во власти упомянутых полномочий».
В итоге Международный суд выработал позицию, согласно которой не должны отвергаться правовые акты и юридические действия непризнанных государственных образований. Выводы Международного суда были приняты на вооружение Европейского Суда по правам человека.
В решении по делу «Кипр против Турции» от 10 мая 2001г. ЕСПЧ отметил, что «Консультативное заключение Международного суда, понимаемое в совокупности с выступлениями и пояснениями некоторых членов суда, четко показывает, что в ситуациях, подобных тем, что приводятся в настоящем деле, обязательство игнорировать, не принимать во внимание действия существующих de facto органов и институтов далеко от абсолютного. Для проживающих на этой территории людей жизнь продолжается. И именно в интересах жителей этой территории действия упомянутых властей, имеющих отношение к сказанному, не могут просто игнорироваться третьими странами или международными организациями, особенно судами, в том числе и этим. Думать иначе означало бы вовсе лишать проживающих на этой территории людей всех их прав всякий раз, когда они обсуждаются в международном контексте, это также означало бы лишение их прав, которые им положены».
Эта позиция была воспринята Европейским Судом по правам человека (ЕСПЧ). Рассматривая вопрос о легитимности актов Турецкой Республики Северного Кипра, не признанной мировым сообществом в качестве государства, в постановлении от 18.12.1996г. по делу «Лоизиду против Турции» ЕСПЧ, сославшись на решение Международного Суда по Намибии, констатировал: «международное право признает законность некоторых юридических договоренностей и действий (непризнанного образования), например, регистрации рождения, смерти и брака, последствия которых могут игнорироваться лишь в ущерб жителям той или иной территории».
Таким образом, можно сделать вывод, что международное право определяет в качестве критерия законности и действительности того или иного акта непризнанного образования соответствие такого акта правам и интересам его жителей, в особенности правам, гарантированным международным правом. В случае Абхазии, практика непризнания актов гражданского состояния выданных правительственными учреждениями Абхазии со стороны не признавших Абхазию государств противоречит основополагающим международным документам о правах человека, а также практике государств в отношении легальных актов касающихся частных лиц других непризнанных или частично признанных государств.
