1. Государственно-частное партнерство как механизм создания и модернизации социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры

Практически во всех странах как с развитой, так и с развивающейся и переходной экономикой остро стоит вопрос строительства, модернизации или восстановления имеющейся социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. При этом, соответственно, возможности для решения подобной задачи у разных групп стран разные. В то же время, несмотря на изобилие бюджетных источников финансирования, инвестиционных ресурсов, наличие эффективно работающих финансовых рынков, большое количество различных финансовых институтов и институтов развития, в развитых странах проблема развития и модернизации инфраструктуры, предоставляющей различные общественные блага, стоит во многих случаях практически так же остро, как и в развивающихся странах или странах с переходной экономикой. В качестве альтернативы и дополнения к существующим механизмам создания и обновления инфраструктурных объектов в этих странах получил широкое распространение такой инструмент как государственно-частное партнерство.

         Государственно-частное партнерство на текущий момент – один из наиболее действенных механизмов долгосрочного взаимодействия государства с одной стороны и бизнеса с другой с целью создания, модернизации, восстановления объектов социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры. При этом бизнес участвует не только в проектировании, финансировании и строительстве инфраструктурного объекта, но и в его последующей эксплуатации, а также техническом обслуживании с целью предоставления общественной услуги надлежащего качества. Одним из основных преимуществ для государства в данном случае является возможность привлечь внебюджетные источники финансирования для создания инфраструктурных объектов, что в общем случае является нагрузкой на бюджет; привлечь за счет частного бизнеса современные технологии в процесс предоставления публичных услуг; повысить их качество и надежность, а также снизить  себестоимость, и, таким образом, в целом повысить удовлетворенность населения от предоставляемых услуг. В то же время для бизнеса это возможность получить в долгосрочное пользование государственное имущество, воспользоваться определенными преференциями и поддержкой со стороны государства, а также получить гарантированный спрос на предоставляемые услуги. Отдельно стоит отметить, что для обеих сторон ГЧП представляет собой взаимовыгодную схему разделения рисков, в большом количестве возникающих при реализации инфраструктурных проектов.

         С учетом вышеизложенного, а также высокой степенью изношенности или разрушенности социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры Абхазии, инструмент ГЧП представляет высокий интерес для придания импульса развитию экономики страны и вовлечению большого количества объектов во внутрихозяйственные процессы. К примеру, на текущий момент в республике не функционируют или находятся в полуразрушенном состоянии такие объекты критической инфраструктуры как сухумский аэропорт, морпорт, железнодорожные вокзалы на всей территории страны. Совершенно очевидно, что с учетом имеющихся бюджетных возможностей, отсутствия необходимого кадрового потенциала, технологий, институтов развития, текущего цикла развития экономики и текущих геополитических процессов Республика Абхазия самостоятельно реализовать подобные масштабные инфраструктурные проекты в ближайшее время вряд ли сможет. При этом восстановление указанных объектов с учетом современных технических и технологических требований способно придать серьезный импульс экономическому развитию страны и создать мощные точки роста на всей территории, в особенности в индустрии гостеприимства в восточной части Абхазии, в которой наблюдаются существенные диспропорции развития в сравнении с западной ее частью. Таким образом, в существующих обстоятельствах, а также учитывая опыт западных стран и России, наиболее подходящим и уместным инструментом для реанимирования данных объектов транспортной инфраструктуры как раз может стать механизм ГЧП. Для большей наглядности можно обзорно изучить, как этот инструмент используется в России и в других странах мира.

         Для начала имеет смысл отметить, что по анализу мировой практики инструменты ГЧП зарождаются и получают свое развитие в основном в промежуточных стадиях экономических циклов, то есть чаще всего, когда это не происходит на фоне рецессии или экономического бума. Это логически понятно, так как в первом случае наблюдается крайний дефицит инвестиционных ресурсов и в целом падает экономическая активность субъектов хозяйственной деятельности, а во втором случае у государства чаще всего достаточно ресурсов и возможностей, для того чтобы оставлять реализацию инфраструктурных проектов в своих руках. Кроме того, можно утверждать, что реализация проектов ГЧП в мировой практике начинается в первую очередь в тех областях, где есть понятная схема окупаемости, например, создание, модернизация или реконструкция транспортной инфраструктуры или жилищно-коммунального хозяйства.

• Опыт стран Западной Европы, США и Канады

Страны Западной Европы, США и Канады занимают лидирующие позиции по уровня развитию ГЧП и количеству реализованных проектов. В первую очередь, необходимо отметить, что в этих странах среди отраслей, в которых чаще всего реализуются проекты ГЧП находятся образование и здравоохранение, далее следует транспортная и инженерная инфраструктура. Это можно объяснить достаточно высоким уровнем развития последних двух и стремлением правительств указанных стран предоставить самые высокие стандарты качества в сфере образования и здравоохранения для своего населения.

Если говорить о странах ЕС, то признанными лидерами здесь являются Великобритания, Франция и Германия, а Великобритания вообще является страной, в которой сам механизм ГЧП изначально зародился.  Совокупная доля таких отраслей как образование и транспорт в общем количестве проектов составляет в среднем 50%.

Великобритания. Развитие ГЧП в Великобритании происходит в рамках широкомасштабной государственной программы «Национальный план развития инфраструктуры 2011», которая корректируется и дополняется. Система реализации ГЧП двухуровневая, тот есть проекты ГЧП реализуются как на государственном, так и на муниципальном уровнях. В Великобритании отсутствует специализированное законодательство о ГЧП, но при этом на основе директив ЕС приняты национальные директивы, описывающие порядок получения государственных контрактов и взаимодействия с государством в подобных случаях. Вопросами разработки политики в области ГЧП, подготовки проектов ГЧП в различных отраслях и оказания всесторонней помощи министерствам и ведомствам  в части внедрения ГЧП в  их деятельность занимаются Департамент крупных инфраструктурных проектов в секретариате кабинета министров под председательством главного секретаря министерства финансов и отдел по ГЧП в департаменте инфраструктуры министерства финансов. Данные структуры также оценивают проекты ГЧП и результаты их реализации, разрабатывают модели ГЧП, осуществляют надзор за их исполнением и оказанием инфраструктурных услуг населению. При этом британское казначейство создало Консультативный совет, который осуществляет мониторинг и оценку эффективности реализации ГЧП, а также один раз в год готовит отчет о развитии ГЧП в стране. В состав совета входят представители министерств и ведомств, местных органов власти и других государственных структур, которые заинтересованы в развитии ГЧП.

Главными контролирующими органами по оценке правительственных программ развития ГЧП являются Национальное финансово-ревизионное управление, которое по поручению парламента проводит аудиторские проверки расходования бюджетных ассигнований, и Комитет по контролю за расходованием государственных средств, который по поручению Палаты общин британского парламента осуществляет контроль за целевым использованием и расходованием бюджетных средств. Эти два органа не только проводят проверки, пишут аналитические отчеты и дают рекомендации в части использования бюджетных средств, но и выпускают обзоры по важнейшим аспектам политики ГЧП.

Одними из наиболее крупных проектов ГЧП, реализуемых в Великобритании, являются:

• метрополитен города Лондон
• тоннель через пролив Ла-Манш
• платная автодорога вокруг северного Бирмингема
• система утилизации отходов на острове Уайт
• железнодорожная сеть Кройдона
• дом престарелых в Суррее
• более 100 новых больниц, большое количество школ, пожарных и полицейских участков, систем водоснабжения и даже тюрьмы.

Франция. Во Франции существует закон «О контрактах ГЧП», но при этом есть отдельные нормативные правовые акты, которые регулируют отдельные формы ГЧП, например, закон о концессиях в сфере общественных услуг; закон, позволяющий частному сектору участвовать в проектировании, строительстве и эксплуатации объектов для нужд армии, правоохранительных органов, правосудия; постановление правительства, позволяющее частному сектору участвовать в аналогичных схемах, только в здравоохранении; приказ о «Договорах о партнерстве». Органом, ответственным за развитие ГЧП во Франции, является рабочая группа по ГЧП при Министерстве финансов Франции. В ее функции входит оказание консультационных услуг в сфере ГЧП, информирование, обучение продвижение механизма ГЧП, проработка юридической и экономической составляющих проектов ГЧП, методологическая поддержка. Система реализации проектов ГЧП двухуровневая.

Во Франции действуют такие механизмы ГЧП, как договоры о партнерстве, концессионные соглашения, аренда государственной собственности, управление государственной собственностью частным предпринимателем.

Схема ГЧП наиболее развита в таких отраслях, как здравоохранение, образование, культура, транспорт, энергетика, ЖКХ. Одними из наиболее крупных проектов, реализуемых во Франции в рамках ГЧП, являются:

• высокоскоростная ж/д магистраль Тур- Бордо (8 млрд. евро)
• сеть мобильной связи для железных дорог (600 млн. евро)
• центры технической эксплуатации автомобильных дорог (130 млн. евро)
• школы в Департаменте Сен-Дени (290 млн. евро)
• стадионы в Лилле, Марселе, Ницце и Бордо (от 170 до 300 мн. Евро)
• лицеи в Лотарингии (160 млн. евро)
• выставочный центр в Шалоне (50 млн. евро)
• спортивная арена в Дюнкерке (80 млн. евро)
• тоннель под портом в Ванне (60 млн. евро)
• музей в Биаррице (35 млн. евро)
• большое количество проектов по организации уличного освещения, тюрьмы, университеты, больницы и др.

 

Германия. В Германии действует специальный закон «Об ускорении реализации государственно-частных партнерств и об улучшении общих правовых условий для них». Так же, как и во многих других странах, в стране создан специализированный орган, отвечающий за развитие и внедрение механизма ГЧП Partnerschaften Deutschland. Он был создан по решению Министерства финансов и Министерства транспорта, строительства и городского развития Германии и принадлежит государству и частным инвесторам в соотношении 60%/40%. Также существуют специализированные государственные группы по развитию ГЧП в отдельных регионах страны. Кроме того, в Германии создана некоммерческая организация – Институт государственно-частного партнерства. В данную структуру входят образовательные и научные учреждения, консалтинговые компании, финансовые структуры, различные эксперты. Ее основной целью является создание площадки для обмена опытом в сфере ГЧП, сбор, обработка и анализ соответствующей информации, оказание консалтинговых услуг отраслевым структурам, популяризация ГЧП.

Система реализации проектов ГЧП в Германии двухуровневая: они могут реализовываться как на федеральном, так и на муниципальном уровнях. Большая часть проектов реализуется в сфере образования, культуры и спорта, здравоохранения и транспорта – более 80% от всех реализуемых проектов. Из видов ГЧП наиболее распространены модель владельца, лизинговая модель, арендная модель, контрактная модель, концессионная модель, операторская модель.

Одними из наиболее значимых проектов ГЧП в Германии можно назвать:

• реконструкция аэропорта во Франкфурте-на-Майне
• дорожный тоннель в городе Любек
• автомагистраль в городе Росток
• участок автомагистрали А6 между Вислохом и Вайнсбергом
• строительство школ в Оффенбахе
• больница им. Парацельса в Эслингене
• центр протонной терапии в больнице в Эссене

США. В США вопросами развития ГЧП занимаются несколько ведомств: министерство экономики, финансов и обороны, а специфические функции регулирования и контроля за исполнением соглашений о ГЧП закреплены за соответствующими министерствами и ведомствами. Система реализации проектов ГЧП в США двухуровневая. Отдельного закона о ГЧП в США нет, и взаимодействие между сторонами договора регулируется множеством федеральных и местных законодательных актов. Основными документами и инициативами, нацеленными на развитие ГЧП в США, являются «Реализация инвестиционной инициативы США», «Акт по финансированию и внедрению инноваций в отношении объектов водоснабжения», создание Фонда «потенциальных возможностей» для поддержания отрасли сельского хозяйства. К примеру, инвестиционная инициатива направлена привлечение частных инвестиций в проекты по созданию общественной инфраструктуры и расширение рынка ГЧП. В рамках данной инициативы предусматривается создание Центра инвестиционного развития транспортной инфраструктуры, который входит в состав Департамента транспорта США и целью которого является оказание широкого спектра услуг для успешной реализации проектов ГЧП в транспортной сфере.

В дополнение к вышеизложенному, в США создан Консультационный совет по ГЧП. В его обязанности входит проведение разного рода исследований в отношении проектов ГЧП, реализуемых в различных отраслях, с целью определения их эффективности и выработки предложений по усовершенствованию работы механизма ГЧП.  

Наиболее широко ГЧП представлено в проектах по модернизации инженерной, транспортной инфраструктуры, объектов образования, обороны, экономичном использовании водных ресурсов, утилизации бытовых отходов и пр. К примеру, более 30% муниципальных служб функционируют в формате ГЧП. Одними из наиболее крупных проектов, реализуемых в США в рамках ГЧП являются:

• платная дорога Чикаго Скайвэй
• реконструкция и обслуживание моста Чикаго Скайвэй Бридж
• школы в Хьюстоне
• центр городской администрации в Лонг Бич, штат Калифорния
• главный судебный центр в Индианаполисе
• кампус Калифорнийского университета Мерсед
• компания по продвижению водородных транспортных средств в Калифорнии California Fuel Cell Partnership
• счетчики общественной парковки в Иллинойсе
• мост и тоннель Трайборо в Нью-Йорке
• реконструкция HemiFare Arena в Техасе

 

Канада. За государственную политику в сфере ГЧП, сопровождение и реализацию проектов ГЧП в Канаде отвечает Министерство инфраструктуры и Центр развития федеральных проектов ГЧП Канады, государственная корпорация с независимым советом директоров. Также существует инвестиционный фонд ГЧП, который управляется данной корпорацией и целью которого является предоставление финансовой поддержки государственным инфраструктурным проектам с использованием механизма ГЧП. Распределение средств фонда производится на конкурсной основе.

 Помимо указанных структур в Канаде существует Совет Канады по развитию ГЧП, который является национальной некоммерческой организацией, в состав которой входит широкий круг представителей государственного и частного сектора. Основной целью данной организации является продвижение и привлечение внимания к механизму ГЧП, проведение обширной исследовательской деятельности, тематических конференций и семинаров. Кроме того, в различных регионах Канады существуют свои местные институты развития ГЧП, предоставляющие различные поддержку проектам в этой сфере: финансовую, организационную, правовую и пр. Правовые аспекты ГЧП в Канаде регулируются общим массивом отраслевого законодательства, а также законом о стратегическом инфраструктурном фонде. Кроме того, в отдельных регионах принимаются отраслевые нормативные правовые акты, регулирующие ГЧП, а контракты жизненного цикла регулируются концессионным законодательством.

В настоящее время в Канаде реализуется более 300 проектов ГЧП. Наиболее распространенные сферы применения ГЧП – здравоохранение, транспорт, водоснабжение. Одними из наиболее крупных проектов, реализуемых в Канаде с использованием механизма ГЧП, являются:

• Королевская больница Оттавы
• Брамптонская гражданская больница
• клинический центр университета Монреаля
• большое количество школ в Новой Шотландии и Нью-Брансуике
• автодорожный мост А-25 в Монреале
• Симфонический театр Монреаля
• атомная электростанция Брюс Пауэр в провинции Онтарио
• теплоэлектростанция в Британской Колумбии, функционирующая на промышленных отходах и пр.

 

1.2. Опыт стран ЕАЭС, в том числе Российской Федерации

         Российская Федерация. В Российской Федерации правовое регулирование механизма ГЧП осуществляется в рамках таких нормативно-правовых актов, как Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральный закон от 13.07.2015 г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», федеральный закон от 21.07.2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях», федеральный закон от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг», федеральный закон от 26.07.2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», федеральный закон от 18.07.2011 г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», нормативные правовые акты субъектов РФ.  Кроме того, существуют такие официальные организационные и программные документы, как «Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ (Региональный ГЧП- стандарт) (Минэкономразвития РФ), «План мероприятий по развитию инструментария государственно-частного партнерства», утвержденный Правительством РФ; приказ Минэкономразвития РФ от 15.05.2014 г. №266 «Об утверждении методики расчета значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, в отношении которых Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, ответственным за предоставление информации о достигнутых значениях показателей». Для реализации ГЧП отдельные регионы, например Иркутская область, приняли Концепцию развития ГЧП и дорожную карту развития ГЧП.

         В Российской Федерации двухуровневая система реализации проектов ГЧП: государственно-частное партнерство и муниципально-частное партнерство. Формами ГЧП, получившими в России практическое применение, являются:

• Соглашение о государственно-частном партнерстве
• Концесионное соглашение
• Контракт жизненного цикла
• Офсетный контракт
• Создание компании с государственным и частным капиталом для создания и управления объектами инфраструктуры
• Договор аренды государственного имущества с инвестиционными обязательствами арендатора

Более или менее заметное развитие ГЧП в России началось в 2008 г. с общим количеством проектов в количестве 10 на общую сумму 0,61 млрд. руб., а своего пика достигло в 2016 г. с общим количеством проектов в количестве 966 на общую сумму 11,8 млрд. руб.*  Примечательно, что начиная с 2017 г. количество реализованных проектов ГЧП стало планомерно снижаться, достигнув дна в 2020 г. (11 проектов на 0,12 млрд. руб.), что совершенно четко объясняется разразившейся пандемией коронавируса и связанным с этим глобальным экономическим спадом. По данным Минэкономразвития РФ, с 2005 по 2021 г. объем законтрактованных инвестиций в рамках концессий и соглашений ГЧП составил 2,3 трлн руб., из них 1,7 трлн – частные инвестиции.

По итогам 2020 г. лидерами по реализации проектов ГЧП в Российской Федерации являются Москва, Санкт-Петербург, Московская область и Пермский край с суммарным объемом инвестиций 330,9 млрд. руб., 284,3 млрд.руб., 185,1 млрд. руб. и 181,7 млрд. руб. соответственно.** К примеру, в Москве всего реализуется 163 проекта ГЧП. Среди наиболее крупных – это транспортно-пересадочные узлы (совокупно135 млрд. руб.) и платная автодорога северный северный дублер Кутузовского проспекта (55 млрд. руб.). В 2019 г. Правительство Москвы заключило концессионное соглашение о проектировании, создании и эксплуатации канатной транспортной системы общего пользования с приводной станцией, расположенной около станции метро «Сходненская», и возвратной  станцией, расположенной возе станции метро «Речной вокзал», с объемом инвестиций 2,26 млрд. руб., сроком на 25 лет и  вводом в эксплуатацию не позднее 2023 г. В Санкт-Петербурге реализуется 16 проектов ГЧП. Среди наиболее значимых проектов – автодорога «Западный скоростной диаметр» (123 млрд. руб.), аэропорт «Пулково» (58 млрд. руб.), трамвайная сеть «Станция метро «Купчино»-пос. Шушары-Славянка (32 млрд. руб.).

Отдельно стоит отметить, что, например, в Москве в 2014 г. утверждена Инвестиционная стратегия до 2025 г., в которой одним из приоритетов определено использование городом инструмента ГЧП для привлечения частных инвестиций в сферу предоставления общественных услуг, которая традиционно финансировалась за счет бюджета. При этом бизнесмены, участвующие в проектах ГЧП, могут получить существенную государственную поддержку в виде льгот по налогу на прибыль, на имущество, на землю, ставке арендной платы за землю и т.д. В Москве для работы с инвесторами функционирует Городское агентство управления инвестициями. Оно сопровождает ГЧП-проекты по принципу «единого окна», оказывает им необходимую консультационную, организационную и правовую поддержку, при этом соблюдая баланс интересов города и предпринимателей.

В Москве используют различные формы ГЧП, в том числе и контракты жизненного цикла, а также офсетные контракты. Например, с использованием контрактов жизненного цикла происходит обновление подвижного состава московского метрополитена, автобусного и трамвайного парков. Эксплуатируемые в настоящий момент в Москве экологичные электробусы с сетью зарядных станций, а также современные поезда в метрополитене – это как раз результат реализации механизма ГЧП. Перспективной формой взаимодействия бизнеса и государства являются офсетные контракты, представляющими собой закупку товаров у поставщика для государственных нужд со встречными инвестиционными обязательствами. Такие контракты в Москве реализуются ЗАО «Биокард» и ООО «Р-Опра» на локализацию в городе производств и последующую поставку лекарственных препаратов для государственных нужд. В то же время перспективы заключения подобных контрактов руководством города рассматриваются и в таких сферах, как поставка транспортных средств, техники для ЖКХ, стройматериалов, медицинских изделии и т.д. При этом основной особенностью всех ГЧП-контрактов как в Москве, так и в других успешных в плане реализации проектов ГЧП городов является минимизация государственного вмешательства в операционную деятельность инвестора.

Казахстан. Если рассматривать страны ЕАЭС, то в Казахстане активная реализация проектов ГЧП началась в 2006 г. на основе принятого закона о концессиях, а в 2015 г. был принят закон о ГЧП. Система реализации проектов ГЧП двухуровневая, так же как и в России. Развитие ГЧП в стране проходит в рамках соответствующих программ, к примеру, «Программа по развитию государственно-частного партнерства в РК на 2011-2015 гг.», «Государственная программа по развитию образования в РК на 2020-2025 гг.», «Транспортная стратегия РК до 2020 г.» и т.д. По состоянию на январь 2021 г. в стране заключено 863 договора ГЧП на общую сумму свыше 1,5 трлн. тенге, более 50% которых приходится на сферу образования,  21% - на сферу здравоохранения, а оставшиеся – на культуру и спорт, транспорт, агропромышленный комплекс, промышленность).*** Например,  с использованием инструмента ГЧП была построена линия электропередачи в Актюбинской области, пассажирский терминал в аэропорту города Актау, железнодорожное сообщение Шар-Усть-Каменогорск, Большая Алматинская кольцевая автодорога (будет введена в эксплуатацию в 2023 г.), нейрореабилитационный центр в Караганде,  286 проектов по строительству детских садов.****  К слову, именно благодаря механизму ГЧП  в Казахстане удалось практически полностью решить проблему с обеспечением детей дошкольным образованием. При этом, например, в сфере ЖКХ проекты ГЧП не реализуются по причине экономически необоснованной тарифной политики, при которой ценообразование регулируется государством, которое не заинтересовано увеличивать тарифы для поддержания социальной стабильности.

         Институциональную основу представляет АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства», главной функцией которого является привлечение инвестиций в общественную инфраструктуру и сопровождение подобных проектов. Единственным акционером указанного института является Министерство национальной экономики РК. Данное учреждение разрабатывает и вносит изменения в законодательство о ГЧП, осуществляет информационно-консультационное сопровождение инвесторов, проводит экспертизу и оценку проектов ГЧП для правительства, разрабатывает конкурсную и прочую необходимую документацию и т.д. Помимо прочего, при данном центре функционирует Академия государственно-частного партнерства - отраслевой образовательный центр, который помимо проведения соответствующих экспертиз и консультационной поддержки организует обучающие семинары для повышения квалификации работников всех секторов экономики и государственных служащих по тематике ГЧП.

         Кыргызстан. В Кыргызстане закон о концессиях и концессионных предприятиях был принят в 1992 г., в 2009 г. был принят первоначальный закон о ГЧП, а в 2019 г.  принят новый закон о ГЧП. В стране одноуровневая система реализации проектов ГЧП. Реализация проектов ГЧП осуществляется в рамках программы развития ГЧП. За реализацию и развитие ГЧП отвечает отдел ГЧП в Министерстве экономики и Министерстве финансов КР. Кроме того, при Министерстве экономики создан Центр государственно-частного партнерства, цель которого – продвижение и всесторонняя поддержка проектов ГЧП для создания государственной и муниципальной инфраструктуры, а также проведение соответствующего обучения среди госорганов. В то же время необходимо отметить, что внедрение и использование механизма происходит крайне медленно, к примеру, из знаковых соглашений можно выделить лишь три: создание центра гемодиализа, реконструкция кинотеатра, внедрение системы электронного билетирования на общественном транспорте в городе Бишкек. Установленные целевые показатели программы развития ГЧП по привлечению частных инвестиций в объекты инфраструктуры в размере не менее 20  млрд. сомов не достигнуты даже на 5%.***** Также была сделана попытка реализовать через ГЧП проект «Безопасный город» с бюджетом в 60-70 млн. долл., в 2014-2015 годах, но по причине коррупционных схем проект был переведен на полное финансирование из местных бюджетов. Основными причинами подобного положения вещей являются отсутствие политической воли у государственных и муниципальных служащих (многие чиновники считают, что проекты ГЧП слишком сложные и долгие в подготовке), недостаток знаний и опыта у чиновников и бизнеса для отбора и подготовки проектов ГЧП, неэффективность и пробелы в законодательстве. В то же время все заинтересованные стороны и эксперты возлагают большие надежды на вновь принятый закон о ГЧП, в котором максимально учли весь предыдущий негативный опыт и включили наиболее передовые механизмы использования ГЧП.

         Армения. В Армении существует закон о государственно-частном партнерстве, в который в 2021 г. были внесены существенные изменения в силу его нежизнеспособности. Реализация проектов ГЧП децентрализована среди отраслевых государственных органов. При этом имеется координационный орган в лице отдела по управлению программами государственных инвестиций при Министерстве экономики. Также в 2019 г.  в Армении было создано ЗАО «Фонд государственных интересов Армении», основная цель которого – привлечение инвестиций в экономику Армении, в том числе и в проекты ГЧП, осуществление необходимой консультационной, организационной и иной поддержки инвестиционных проектов. В то же время в 2009 г. правительством принята концепция ГЧП, в которой определены основные области взаимодействия государства и бизнеса, в частности энергетика, транспорт, связь, коммуникации, информационные технологии, ЖКХ, финансы, наука, образование, здравоохранение, туризм. Основными видам партнерства определены доверительное управление, аренда, концессия, софинансирование проектов по развитию инфраструктуры.

         Как уже отмечалось выше, в силу несовершенства законодательства о ГЧП в Армении до настоящего момента, количество реализованных проектов не так уж велико, в основном это проекты в сфере водоснабжения и водоотведения, например ЗАО «Ереван Джур», ЗАО «Водоснабжение и водоотведение Армении», ЗАО «Компания водоотведения Ширак», ЗАО «Компания водоотведения Лори», ЗАО «Нор Акунк».

         Белоруссия. В Белоруссии действует принятый в 2015 г. закон о ГЧП. Система реализации проектов ГЧП одноуровневая. Реализация механизма ГЧП происходит в соответствии с Национальной инфраструктурной стратегией на 2016-2030 гг., в которой отражена имеющаяся потребность страны в инфраструктурном обновлении с указанием 100 первоочередных проектов, возможных к реализации, в том числе на принципах ГЧП.         Данная стратегия является одним из ключевых документов, направленных на привлечение бизнес-сообщества к финансированию инфраструктурных проектов на принципах ГЧП.******

  Органом, который отвечает за развитие и реализацию механизма ГЧП, является Национальное агентство инвестиций и приватизации, внутри которого существует центр ГЧП. Кроме того, существует Межведомственный инфраструктурный координационный, который является постоянно действующим коллегиальным органом, созданным для координации вопросов долгосрочного развития инфраструктурных объектов, в том числе на принципах государственно-частного партнерства. Основными функциями центра ГЧП является  проведение оценки предложений о реализации проектов ГЧП, организационно-техническое и информационное обеспечение работы Межведомственного инфраструктурного координационного совета, совершенствование нормативно-правовой базы в сфере ГЧП, разработка и актуализация совместно органами государственного управления Национальной инфраструктурной стратегии Республики Беларусь, консультирование органов государственного управления и частного бизнеса по вопросам ГЧП, повышение квалификации представителей органов государственного управления, организаций и иных заинтересованных в реализации проектов ГЧП, формирование рынка проектов ГЧП в Республике Беларусь и т.д.

         Основными отраслями, в которых в Белоруссии реализуются проекты ГЧП, являются:

• Энергетическая инфраструктура – системы электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения
• Транспортная инфраструктура – автомобильный, воздушный, железнодорожный, трубопроводный транспорт
• ЖКХ – системы водоснабжения и водоотведения, системы вентиляции и кондиционирования воздуха и т.д.
• Образование – детские сады, школы, центры развития ребенка
• Здравоохранение – больницы, поликлиники, диагностические центры, амбулаторные центры и т.д.
• Спорт и туризм – стадионы, плавательные бассейны, спортивные и туристические комплексы
• Культура – дома культуры, культурно-развлекательные комплексы, галереи, центры искусств.

Наиболее знаковыми проектами, реализуемыми в Белоруссии в рамках ГЧП, являются:

• Реконструкция автомобильной дороги М-10
• Строительство магистральной автодороги в городе Гомеле
• Строительство Бешенковичской ГЭС
• Реконструкция комплекса зданий УЗ «Городская клиническая больница №3 г. Гродно» под «Гродненский областной клинический онкологический диспансер»
• Строительство мусороперерабатывающего завода в городе Бобруйске
• Строительство детских дошкольных учреждений в регионах Минской области
• Мобильный оператор «Мобильные ТелеСистемы»
• Компания «Белорусские облачные технологии»
• Электронная система сбор платы за проезд BelToll
• Мозырский НПЗ.

Примечания

*Сайт www.rosinfra.ru

**Рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню развития государственно-частного партнерства за 2020 г., Министерство экономического развития Российской Федерации

*** Государственно-частное партнерство в современном Казахстане, К.Н. Карташов, Молодой ученый,2020, №169(306), стр. 239-243

        Сайт www.kapital.kz

**** Сайт www.forbes.kz

***** Сайт www.24.kg

****** Сайт www.economy.gov.by

 

2. Текущее состояние объектов инфраструктуры в Абхазии на примере г. Сухум

На текущий момент состояние объектов общественной инфраструктуры в Абхазии находится преимущественно в удручающем состоянии. Ее износ в основном превышает 80-90%.  Несмотря на планомерно производимое восстановление объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры в рамках Инвестиционной программы содействия социально-экономическому развитию Республики Абхазия, большое количество объектов остается ею не охваченными в силу дефицита финансовых ресурсов на ее реализацию. В то же время бюджетные ограничения внутри страны не позволяют восстановить или реконструировать их за счет собственных средств. На текущий момент на всей территории республики восстановления или реконструкции в первоочередном порядке требуют около 3 000 объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. При этом в городе Сухум их около 300, не считая капитального ремонта многоквартирных домов. Так как в городе Сухум проживает самое большое количество населения в Абхазии (приблизительно около 80 тыс. человек), и, соответственно, расположено самое большое количество объектов общественной инфраструктуры, в рамках данного исследования рассмотрим текущие наиболее острые инфраструктурные проблемы, имеющиеся в Абхазии, на примере города Сухум. В то же время ситуацию, имеющуюся в городе Сухум можно экстраполировать на все другие города и районы Абхазии.

2.1 Социальная инфраструктура

         Социальная инфраструктура города Сухум представлена 6 лечебно-профилактическими учреждениями администрации г. Сухум, станцией скорой помощи, республиканской больницей, республиканской детской больницей, национальным онкологическим центром, 32 образовательными учреждениями (из них – 13 дошкольных образовательных учреждения), 2 ВУЗами, 4 колледжами, 13 спортивными объектами, 16 учреждениями культуры. Каждый из вышеперечисленных объектов находится в различной степени изношенности и технического состояния, есть нефункционирующие объекты.    К примеру, в городе Сухум есть кинотеатр, который принадлежит администрации города, но  в настоящий момент не функционирует, при том что в городе отсутствует кинотеатр, в котором жители могли бы проводить свой досуг. Такая же ситуация и с городским бассейном, который на текущий момент не функционирует, в то время как есть среди населения есть актуальная потребность в запуске его в эксплуатацию.

         Отдельно стоит отметить, что в городе Сухум 13 общеобразовательных школ и 6 учреждений дошкольного образования, требующих капитального ремонта. До 3 учреждений дошкольного образования необходимо построить заново с учетом имеющейся очереди на детские сады и перспективного прироста населения с горизонтом планирования на 10 лет.

Городская клиническая больница в настоящий момент находится в аварийном состоянии и нуждается в реконструкции и приобретении нового оборудования. Кроме того, в капитальном ремонте, а также приобретении нового, современного оборудования нуждаются практически все остальные лечебно-профилактические учреждения, находящиеся в подчинении администрации города Сухум, а также станция скорой помощи.

         Объекты культуры, находящиеся в подчинении администрации города, а именно музыкальные школы, школы искусств, детская художественная школа, центральная библиотека с 5 филиалами, также нуждаются в капитальном ремонте и переоборудовании все без исключения. Кроме того, библиотеки нуждаются в оцифровке имеющегося библиотечного фонда, а также внедрении современных цифровых технологий при оказании своих услуг.

         В то же время необходимо отметить, что объекты социальной инфраструктуры, расположенные на территории города и относящиеся к республиканской собственности, практически все приведены в надлежащее состояние за счет средств Инвестиционной программы содействия социально-экономическому развитию Республики Абхазия.

2.2. Транспортная инфраструктура

         Транспортная инфраструктура города Сухум представлена 3 железнодорожными вокзалами, морским портом с грузовым и пассажирским терминалами, автотранспортным предприятием, троллейбусным предприятием, а также разветвленной улично-дорожной сетью с различными искусственными сооружениями протяженностью более 186 км. Железнодорожные вокзалы, за исключением центрального, по своему прямому назначению не функционируют в силу отсутствия соответствующего пассажирского и грузового потока, все находятся в состоянии, совершенно не отвечающем нормативному, и требуют капитального ремонта. Аналогичная ситуация с морским портом, который работает лишь на прием грузовых судов, загружен не на полную свою мощность (до 140 тыс. т. грузов в год) и требует капиталоемкой реконструкции в соответствии с современными требованиями.

         Автобусное и троллейбусное предприятия, несмотря на эпизодическое обновление парка подвижного состава, нуждаются в системном обновлении парка, а также глубокой реконструкции и модернизации имеющейся материально-технической базы. Экономически необоснованные тарифы, действующие в настоящее время, а также недостаточность выделяемых из городского бюджета (в силу существующих жестких бюджетных ограничений) субсидий не позволяют реализовать весь комплекс необходимых мероприятий.

         Улично-дорожная сеть города также в большей своей части находится в состоянии, не отвечающем нормативному. При этом существует перечень улиц, требующих капитального ремонта в первоочередном порядке. Таких улиц 48 и стоимость их капитального ремонта вместе с тротуарами и системой ливневой канализации по предварительным оценкам обойдется в сумму около 3 млрд. руб. Дополнительно необходимо отметить о необходимости обустройства и капитальный ремонт системы уличного освещения на 45 улицах на общую сумму приблизительно 81 млн. руб.

 

2.3. Инженерная инфраструктура

         Инженерная инфраструктура города Сухум представлена почти 900 км водопроводных и канализационных сетей, 3 насосными станциями, качающими воду в город, 7 канализационных насосных станций, 16 резервуаров для подачи воды в город. Вся эта инфраструктура находится в крайне изношенном состоянии, капитальный ремонт проводился лишь в незначительной ее части, которая будет описана в последующем разделе данной работы. Неудовлетворительное состояние инженерной инфраструктуры естественным образом сказывается на качестве и бесперебойности водоснабжения и водоотведения. В то же время существует перечень объектов инженерной инфраструктуры, ремонт или реконструкцию которых необходимо осуществить в первоочередном порядке. В указанном списке есть резервуары, подкачивающие насосные станции, водозаборы, водоводы, канализационные насосные станции, всего – почти 100 объектов. Ориентировочная сумма подобных работ превышает 640 млн. руб.

         Большое количество проблем существует в сфере энергоснабжения города и его электросетевого хозяйства. Распределительные сети и трансформаторные подстанции требуют глубокой модернизации, работают в режиме постоянных перегрузок и часто выходят из строя в условиях стабильно увеличивающегося энергопотребления из года в год. В настоящее время в городе требуется соорудить и реконструировать более 90 трансформаторных подстанций, соорудить и реконструировать более 100 км линий электропередачи.

         В дополнение к вышеизложенному, отдельно стоит указать на то, что в городе Сухум расположено около 600 многоквартирных домов, самые новые из которых относятся к постройке середины 80-х годов. Соответственно, существует отдельный пласт проблем, связанный с необходимостью капитального ремонта кровель, подвалов, лифтов, фасадов и иных общедомовых пространств указанных домов. К примеру, в настоящее время подлежит замене 114 лифтов в многоквартирных домах; необходимо в первоочередном порядке произвести капитальный ремонт внутридомового электрохозяйства в 73 домах; необходимо произвести капитальный ремонт подвалов в более чем 210 домах; более 40 дворов в многоквартирных домах требуют полномасштабных работ по благоустройству; большое количество домов требует капитального ремонта фасада и кровли  и т.д. В силу того что тариф на содержание жилья крайне низкий и составляет 1,6 руб/кв.м. за приватизированное жилье и 2,23 руб/кв.м. за муниципальное жилье, а также собираемость не превышает 20%, выполнять все необходимые работы по содержанию многоквартирных домов не представляется возможным за счет указанных средств.

         Резюмируя, можно говорить о том, что указанный пласт проблем аналогичен во всех других городах и районах Республики Абхазия и существующими механизмами финансирования, как за счет внутренних резервов, так и за счет капитальных трансфертов, поступающих в рамках Инвестиционной программы содействия социально-экономическому развитию Республики Абхазия, данные проблемы решаются крайне медленно.

Единственным источником восстановления, реконструкции и модернизации социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры в Республике Абхазия уже более 13 лет являются капитальные трансферты из бюджета Российской Федерации в рамках Комплексной программы, а затем Инвестиционной программы содействия социально-экономическому развития Республики Абхазия. Собственных средств бюджета страны с трудом хватает на содержание и проведение текущих ремонтных работ существующей инфраструктуры. Темпы экономического роста, к сожалению, не позволяют планировать создание каких-либо объектов инфраструктуры за счет средств собственного бюджета.

         Большая часть мероприятий Инвестпрограммы направлена на восстановление социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. Несмотря на практическую актуальность и необходимость реализации каждого из них, их дальнейшая эксплуатация естественным образом ложится нагрузкой на бюджет, который в силу имеющихся существенных ограничений не всегда способен с данной нагрузкой справляться. Это приводит к тому, что по многим объектам невозможно своевременно проводить текущие и капитальные ремонтные работы, что приводит к ухудшению их эксплуатационных характеристик.

 

3. Возможность использования механизма ГЧП для восстановления инфраструктурных объектов в Абхазии на примере г. Сухум

Как уже было отмечено выше, далеко не все инфраструктурные проекты, реализуемые в Республике Абхазия возможно реализовать с использованием механизма ГЧП даже теоретически. Это связано как с отсутствием соответствующей институциональной базы на протяжении длительного времени, так и с множеством факторов социокультурного характера. К примеру, очень часто популярность ГЧП связана с общественным мнением, устоявшимися традициями и представлением самого государства о своей роли в предоставлении общественных благ населению. В странах с ярко выраженной социальной направленностью, к которым на сегодняшний день с определенными допущениями можно отнести и Абхазию, население ожидает, что государство в обмен на относительно высокий уровень собираемых налогов будет предоставлять большую часть услуг по транспортировке, образованию, медицинскому и коммунальному обслуживанию и различным социальным услугам. С большой вероятностью в таких странах проекты ГЧП по предоставлению указанных услуг будут встречать серьезное сопротивление со стороны общества.

    В этой связи, при рассмотрении возможности реализации проектов ГЧП в Абхазии крайне важно отобрать те из них, в которых наиболее очевидна возможность или необходимость привлечения частного партнера с точки зрения населения, в силу того что государство в обозримой перспективе не в состоянии реализовать данные проекты по причине бюджетных, макроэкономических, технологических или политических ограничений. При этом наиболее принципиальным является преодоление неизбежно возникающих противоречий между частными и общественными интересами при реализации проектов ГЧП. Особенно актуальным это является в небольшом абхазском обществе, крайне остро реагирующем на масштабные нововведения, и тем более когда это касается возникновения коммерческих интересов в традиционно государственной с точки зрения большинства жителей сфере. Довольно высокой для абхазского общества является и вероятность политизации данного вопроса и увод его из чисто хозяйственной сферы в область политических спекуляций с целью использования в качестве инструмента политической борьбы.

Таким образом, при наличии соответствующей нормативно-правовой базы,  соответствующих институтов и их слаженной работы, необходимой подготовки государственных и муниципальных служащих, вовлеченных в реализацию проекта, применять механизм ГЧП в Абхазии необходимо в соответствии со стратегией «маленьких шагов», то есть начинать с проектов, которые не являются масштабными с точки зрения вовлекаемых финансовых, кадровых, организационных и технологических ресурсов и наиболее понятных для общества в силу своей простоты, прозрачности и необходимости для самого общества.

Для начала необходимо отметить, что в Абхазии уже на протяжении достаточно большого времени реализуются проекты, которые по своей сущности и содержанию можно охарактеризовать как проекты ГЧП, хотя формально, исходя из форм заключенных соглашений, они таковыми не являются. В первую очередь, речь идет об установленной на республиканских трассах системе видеофиксации нарушений правил дорожного движения. По соглашению с государством в лице министерства внутренних дел, а также после внесения целого ряда поправок в соответствующие нормативно-правовые акты инвестор взял на себя обязательства по установке камер видеофиксации нарушений и необходимого программного обеспечения к нему с центром обработки данных. Возврат инвестиций осуществляется с сумм собранных штрафов в определенной пропорции после их зачисления в бюджет. При этом необходимо отметить существенное снижение количества нарушений правил дорожного движения за время реализации проекта. Налицо взаимовыгодное сотрудничество государства и инвестора, когда первое поэтапно решает проблему повышения безопасности дорожного движения, а второй реализует коммерчески выгодный проект в тесном взаимодействии с ним.

В дополнение к вышеуказанному, интересным с точки зрения настоящей работы является проект по установке системы гемодиализа в республиканской больнице города Сухум. В данном случае соглашение по формальным признакам также не идентифицируется как проект ГЧП, но при этом обладает всеми его основными признаками. В соответствии с ним инвестор обязался приобрести за свой счет дорогостоящее оборудование, необходимое для гемодиализа, которое за счет бюджетных средств приобрести было крайне обременительно. При этом государство взяло на себя обязательство приобретать все необходимые расходные материалы у данной компании на протяжении длительного периода времени. Таким образом, инвестор обеспечивает возврат вложенных средств, а также необходимую норму прибыли на инвестиции, для того чтобы данный проект был коммерчески привлекателен.

По подобной схеме предусматривалось и строительство сухумского городского бассейна, когда инвестору в обмен на обязательство восстановить бассейн было предоставлено право строительства гостинично-ресторанного комплекса на первой береговой линии в центре города. В итоге проект реализован в 2022 г. и бассейн введен в эксплуатацию.

Механизм ГЧП абсолютно новый для нашей республики, поэтому, например, в администрации г. Сухум решили, что для его эффективного внедрения и реализации в наших условиях  нужен партнер с большим опытом реализации подобных проектов и обширным багажом знаний. Для этих целей был выбран один из лидеров в этой сфере – инвестиционная консалтинговая компания ЗАО «Транспроект Групп».  При поддержке администрации и Торгпредства РФ в Абхазии ЗАО «Транспроект Групп» был организован специальный ознакомительный семинар для представителей органов государственной власти и предпринимательского сообщества с целью знакомства с механизмом ГЧП и его внедрения. Одним из промежуточных результатов было подписание рамочного соглашения между администрацией г. Сухум и ЗАО «Транспроект Групп» о сотрудничестве в сфере инвестиционной политики и государственно-частного пратнерства в рамках очередного абхазо-российского экономического форума в 2016 г.

Основной смысл соглашения заключается в том, что ЗАО «Транспроект Групп» готовит полный  пакет документов по предполагаемому инвестпроекту, включая проектно-сметную документацию, ТЭО и т.д. Затем проект предлагается на обсуждение общественности и только после этого начинаются переговоры с потенциальными  инвесторами, организация роуд-шоу и т.д. Инвесторы подписывают с администрацией г. Сухум договор о государственно-частном партнерстве, вкладывают финансовые и прочие ресуры и реализовывают проект. ЗАО «Транспроект Групп» при этом осуществляет постоянное сопровождение проекта на всех этапах. Как результат, в городе появляется работающий инфраструктурный объект, рабочие места, налоговые поступления в бюджет и т.д.

С учетом вышеизложенного, можно заключить, что первоначальный небольшой опыт взаимодействия государства и бизнеса в рамках реализации инфраструктурных проектов в Абхазии уже имеется. Необходимо его формализовать в контексте работы механизма ГЧП с привлечением к данной работе соответствующих институтов, ответственных за реализацию ГЧП.

Наиболее подходящими для начала работы представляются следующие проекты, ранее реализовывавшиеся на принципах бюджетного финансирования:

-строительство спортивно-оздоровительных комплексов;

- строительство лечебно-профилактических учреждений;

- ремонт многоквартирных домов.

         При строительстве спортивно-оздоровительных комплексов на условиях ГЧП возможна схема взаимодействия, при которой инвестор вкладывает средства в их возведение и оснащение при частичном финансовом участии государства, а также при полном его участии для подвода необходимых коммуникаций. Подобное соглашение предусматривает возможность определенного количества бесплатных посещений комплексов посетителями по государственной квоте и посещение на платной основе всеми остальными желающими. Такой механизм взаимодействия является оптимальным в данном случае, так как за счет одних только платных посещений комплексов инвестор будет крайне долго окупать вложенные инвестиции. Государство при этом получает в распоряжение новый современный спортивно-оздоровительный комплекс за относительно незначительные бюджетные инвестиции, все расходы по содержанию и эксплуатации которого лежат на инвесторе, так как он является собственником.

          При строительстве лечебно-профилактических учреждений может использоваться схема, аналогичная предыдущей, либо при полном отсутствии финансового участия государства при строительстве. В то же время государство берет на себя обязанность по выделению необходимого земельного участка, подведению необходимых коммуникаций и выполнению в приоритетном порядке всех необходимых для этого процедур. Финансовое участие государства непосредственно в строительстве и оснащении ЛПУ может отсутствовать, так как при правильной разработке финансовой модели проекта инвестор может только за счет оказания платных медицинских услуг в разумный срок обеспечить возврат инвестиций и получить необходимую норму прибыли. При этом по соглашению с инвестором, определяется количество пациентов, которым учреждение должно предоставить заранее оговоренный набор медицинских услуг и лечения на бесплатной основе по аналогии с предыдущим примером. В таких случаях целесообразно определить наиболее социально уязвимые категории граждан, которые в приоритетном порядке будут получать квалифицированную, бесплатную медицинскую помощь в подобных ЛПУ. Как видно из приведенного примера, в подобном проекте ГЧП государство получает новый объект здравоохранения без существенной нагрузки на бюджет, а инвестор – рентабельный бизнес-проект с социальной нагрузкой и при полной поддержке государства. Отдельно необходимо отметить, что объект находится в собственности инвестора, и все затраты на его содержание и эксплуатацию он несет самостоятельно. И в данном, и в предыдущем примере реализации проекта ГЧП помимо отсутствия значительных капитальных затрат со стороны государства, основное преимущество в сравнении c прямым бюджетным финансированием состоит в том, что все издержки по эксплуатации объекта лежат на инвесторе.

         Крайне интересным с точки зрения государства является использование механизма ГЧП при ремонте или восстановлении многоквартирных домов. Особенно актуально это для города Сухум, так как в нем расположено порядка 600 многоквартирных домов, более 95% которых требует капитального ремонта мест общего пользования: крыш, подвалов, подъездов, фасадов. При этом у государства отсутствуют возможности для проведения капитальных работ, так как проведение даже текущих работ является затруднительным в силу крайне низкой платы за содержание жилых домов (1,6 руб./кв.м. за приватизированное жилье и 2,23 руб/кв.м за неприватизированное) и низкой собираемости даже такой платы (не более 20% владельцев квартир).

         Целесообразно было бы рассмотреть механизм ГЧП, при котором с согласия проживающих в доме жильцов инвестор вкладывает средства в капитальный ремонт мест общего пользования и при этом получает разрешение и поддержку со стороны местных органов власти на реконструкцию дома за счет надстройки дополнительного этажа или этажей и, соответственно, получения дополнительной жилой площади в доме. За счет получения дополнительной жилой площади инвестор имеет возможность окупить инвестиции и получить необходимую норму прибыли. У государства же появляется возможность выполнить капитальный ремонт в доме в условиях низких тарифов на обслуживание жилого фонда и низкой собираемости платежей.

 Первоначально интерес будут представлять дома, расположенные в центральной части города, поблизости от моря.  Безусловно, такой механизм возможен к реализации далеко не во всех домах в силу технических, юридических, социокультурных и экономических факторов, но в любом случае, он представляет интерес как альтернативный инструмент решения остро стоящей перед местными властями проблемы выполнения капитального ремонта в многоквартирных домах.

В то же время проекты ГЧП в сфере транспортной и инженерной инфраструктуры представляются на первоначальном этапе малоперспективными, так как потребуют увеличения коммунальных тарифов либо введения платы за услуги, которые населением воспринимаются как традиционно бесплатные и приведут к росту социальной напряженности.  При этом необходимо отметить, что проекты в коммунальной сфере, связанные с увеличением собираемости коммунальных платежей, могут иметь определенные перспективы при условии распределения дополнительно генерируемой выручки вследствие реализации проекта между ресурсоснабжающей организацией и инвестором в рамках согласованной сторонами финансовой модели проекта.

Дополнительно стоит отметить существенную привлекательность для абхазской экономики таких видов ГЧП как офсетные контракты и контракты жизненного цикла. В первом случае с учетом хронического инвестиционного голода, характерного для абхазской экономики, потенциальный инвестор получает помимо базисной защиты своих прав в рамках соответствующего инвестиционного законодательства, а также двустороннего соглашения между РФ и РА о поощрении и взаимной защите инвестиций, еще и гарантированный объем госзакупок на свою продукцию в течение длительного периода времени. К примеру, это может быть организация производства стройматериалов, запчастей и комплектующих для энергетической отрасли в рамках реализации Инвестпрограммы содействия социально-экономическому развитию РА. Во втором случае актуально, если инвестор построит, восстановит либо реконструирует объект социальной инфраструктуры, к примеру, детский сад, школу, поликлинику либо больницу, а государство будет на протяжении длительного периода времени оплачивать ему услуги, оказываемые в данном учреждении с учетом их качества и бесперебойности. Это будет стимулировать компании, восстанавливающие те или иные объекты социальной инфраструктуры, максимально добросовестно выполнять строительные работы и в дальнейшем на протяжении длительного времени иметь стабильный источник дохода, а государству позволит снизить единовременную нагрузку на бюджет и при этом вводить в эксплуатацию большее количество объектов социальной инфраструктуры.

Вышеуказанные формы возможного государственно-частного партнерства являются наиболее простыми, прозрачными и понятными в исполнении, поэтому представляется, что наиболее приемлемы на начальных этапах применения данного механизма в Абхазии. По мере накопления соответствующего опыта реализации подобных проектов, устранения возникающих ошибок и недочетов возможно будет переходить и к более сложным и структурированным проектам ГЧП в транспортной, инженерной инфраструктуре и в электроэнергетике.

 Данные сферы требуют пристального внимания и вливания колоссальных инвестиций, без которых они могут окончательно прийти в упадок. Здесь как раз кстати придется механизм ГЧП, который успешно зарекомендовал себя в этих сферах в мировой практике. На первоначальном этапе к таким проектам без слаженно работающих институтов, наличия многочисленных пробелов в законодательстве, отсутствия соответствующего опыта и кадров, неготовности со стороны населения приступать нельзя. Особенное значение имеет последний фактор, так как население вначале должно увидеть, как работает механизм ГЧП и какую пользу он может принести обществу на примере самых простых проектов. И только после этого, по мере зрелости общества, усиления роли государства, развитости общественных институтов контроля за работой вовлеченных в процесс государственных структур, обеспечения полной прозрачности взаимодействия государства и бизнеса можно переходить к реализации проектов ГЧП в таких чувствительных для абхазского общества сферах, как электроэнергетика, инженерная и транспортная инфраструктура, для того чтобы обеспечить приток инвестиций в них без утери стратегического контроля со стороны государства.

 

4. Первоочередные шаги, необходимые для полноценного внедрения инструментов ГЧП в практику реализации инфраструктурных проектов в Абхазии

Для начала представляется целесообразным утверждение Концепции развития ГЧП в республике и соответствующей «дорожной карты» в виде отдельного нормативно-правового акта. «Дорожная карта» должна отражать первоочередные мероприятия, необходимые для внедрения механизма ГЧП в республике, а также первоочередные инфраструктурные проекты, которые следует реализовать посредством указанного механизма.

В то же время необходимо указать на то, что в абхазском законодательстве практически полностью отсутствует упоминание государственно-частного партнерства, за исключением главы 6 Закона Республики Абхазия «Об инвестиционной деятельности», в которой даются самые общие положения о механизме его работы и, по сути, работу данного механизма регулируют мало. Несмотря на то, что в мире существует достаточное количество стран, в которых отсутствует специализированное законодательство о ГЧП, представляется целесообразным для Абхазии разработать детализированный подобный закон, так как вышеуказанные страны, это, как правило, страны с давно устоявшейся рыночной экономикой и достаточно эффективной нормативно-правовой базой, регулирующей предпринимательские отношения.

Таким образом, на нынешнем этапе развития институтов, нормативно-правовой базы, а также общественного восприятия государственно-частного партнерства в Абхазии необходимо в обязательном порядке принять отдельный закон «О государственно-частном партнерстве», регулирующий все взаимоотношения в рамках данного механизма и дающий ему исчерпывающее определение.   Вышеуказанный закон не сможет полноценно функционировать без принятия целого пакета законопроектов или внесения изменений в существующие, регулирующие принципы и правила взаимодействия государства и бизнеса, создающих основу для его работы, дополняющих и уточняющих его. Это такие нормативно-правовые акты как:

- административное законодательство, регулирующее деятельность органов государственной власти по реализации политики в сфере ГЧП;

- гражданское законодательство, регулирующее взаимоотношения между партнерами при реализации инвестиционных соглашений;

- бюджетное законодательство, регулирующее формы и порядок финансового участия бюджетов различных уровней в проектах ГЧП;

- градостроительное законодательство, устанавливающее требования к порядку осуществления проектирования и строительства объекта;

- земельное законодательство, регламентирующее порядок подготовки территории строительства, включая изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, изменение категории земель и т.д.;

- законодательство о государственных закупках, определяющее порядок размещения государственного заказа на приобретение товаров, работ и услуг;

- налоговое и таможенное законодательство, регулирующее налогообложение хозяйствующих субъектов в рамках проектов ГЧП;

- законодательство, определяющее порядок формирования тарифов на те или иные услуги;

- инвестиционное законодательство;

- законодательство, регулирующее порядок функционирования тех или иных отраслей;

- законодательство в сфере безопасности и охраны окружающей среды, охраны труда, объектов историко-культурного наследия и т.д.

Помимо нормативно-правовой базы, безусловно, необходимы соответствующие институты, отвечающие за работу внедрение и развитие ГЧП в стране. С учетом зарубежного опыта представляется, что в Абхазии целесообразно создать отдельное структурное подразделение в рамках Министерства экономики РА, которое будет заниматься вопросами развития ГЧП и реализации соответствующих проектов с сопровождением их по принципу «одного окна», оказывать консультационные услуги, разрабатывать конкурсную и прочую документацию. Как вариант, эти полномочия можно делегировать инвестиционному агентству, созданному при Министерстве экономики, но при этом необходимо добиться его слаженной и эффективной коммуникации с местными органами исполнительной власти, так как все-таки большинство проектов реализуется при их непосредственном участии. При этом межведомственная коммуникация при реализации проектов ГЧП должна быть под непосредственным контролем руководства министерства и даже Кабинета Министров, так как в противном случае они будут обречены на провал, учитывая отсутствие опыта их реализации и новизну самого инструмента.

Несмотря на небольшой масштаб республики, опять-таки с учетом международного опыта, систему реализации проектов ГЧП необходимо сделать двухуровневой: на республиканском и муниципальном уровне. Это связано с различием форм собственности объектов инфраструктуры, хотя, с точки зрения простоты, эффективности, прозрачности управления, а также небольших размеров страны, конечно, напрашивается вывод сделать ее одноуровневой.

Дополнительно, с целью оказания консультативной, методологической помощи, анализа проектов ГЧП, изучения и использования современного передового опыта имеет смысл привлечь Институт экономики и права АНА, так как его коллективом уже проведена определенная работа по изучению и возможности использования данного механизма в Абхазии. На его базе можно создать Консультативный совет по ГЧП с привлечением научного сообщества, предпринимателей, экспертов, чиновников, представителей гражданского общества для выработки необходимой методологической базы, оценки и анализа проектов, подготовки различного рода заключений и привлечения передового опыта в сфере ГЧП в Абхазию.

Отдельно в данном контексте необходимо отметить повышения уровня квалификации государственных служащих, непосредственная деятельность которых будет связана с развитием и реализацией проектов ГЧП. С этой целью необходимо привлечь передовые образовательные или консалтинговые российские организации для получения абхазскими госслужащими и даже предпринимателями дополнительного образования в сфере ГЧП, для того чтобы обеспечить максимальное взаимопонимание и скоординированность при реализации тех или иных проектов. Эту работу представляется целесообразным проводить на базе Консультативного совета по ГЧП.

Кроме того, крайне важно регулярно проводить информационно-разъяснительную работу среди населения для лучшего понимания им целей и конечных результатов использования данного механизма, в том числе виде новых объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. Указанного результата можно добиться за счет регулярного проведения круглых столов с участием экспертов и представителей общественности, семинаров, форумов, информационных передач и роликов на телевидении, публикации статей и т.д. Крайне важно подробно знакомить общество с успешными примерами функционирования ГЧП в других странах и, в первую очередь, в Российской Федерации, при этом информируя и о возможных недостатках рассматриваемого механизма. В противном случае, высока вероятность неприятия обществом проектов ГЧП за счет плохого понимания механизма их реализации и, соответственно, возникновения социальной напряженности и политических спекуляций на данную тему.

 

5. Потенциальные препятствия для внедрения инструментов ГЧП

Основными потенциальными препятствиями на пути внедрения и функционирования механизма ГЧП в Абхазии могут быть следующие:

А) Отсутствие понимания со стороны государства необходимости внедрения данного инструмента, современной и эффективной нормативно-правовой базы и системы регулирования ГЧП

         В случае отсутствия понимания необходимости и эффективности внедрения данного механизма для восстановления разрушенной инфраструктуры со стороны тех, кто принимает решения в данной сфере, безусловно, механизм функционировать не будет, учитывая тот факт, что для Абхазии он является инновационным и требует повышенного внимания и участия со стороны государства. При этом необходимо отметить, что на текущий момент понимание необходимости внедрения данного механизма у государства есть. То же самое касается и необходимой нормативно-правовой базы и институтов, о которых говорилось в предыдущей главе. Совершенно ясно, что при отсутствии современного, наиболее прогрессивного законодательства в данной сфере и необходимой системы регулирования ни один инвестор не будет участвовать в проекте, связанном с созданием или восстановлением необходимой для Абхазии инфраструктуры, так как это инновационные проекты для страны, связанные с повышенными рисками.

Б) Недостаток или отсутствие качественно проработанных проектов, а также неспособность или недостаток мощности финансового рынка для их финансирования в необходимом объеме

         Недостаток портфеля инвестиционных проектов с глубиной проработки, необходимой для привлечения крупных инвесторов, приведет к утере интереса к Абхазии как к рынку инфраструктурных проектов, которые возможно реализовать в рамках ГЧП. Качество разрабатываемых инвестиционных проектов в любой сфере в Абхазии в настоящий момент в большинстве своем оставляет желать лучшего. Представляется, что для этих целей целесообразно привлечь на первоначальном авторитетную консалтинговую компанию, специализирующуюся на разработке, презентации и сопровождении проектов ГЧП.

Точно так же к замедлению реализации подобных проектов или вообще к отсутствию такой возможности приведет неспособность финансового рынка оперативно реагировать на нужды инвесторов в случае необходимости пополнения оборотных средств за счет займов. Учитывая крайне неразвитую банковскую систему Абхазии и полное отсутствие фондового рынка, данный фактор является крайне злободневным.

В) Недостаток правовой и экономической подготовки госслужащих и иных участников проектов ГЧП, принимающих участие в их разработке и реализации

         Как уже отмечалось выше, в случае отсутствия соответствующей квалификации, навыков и опыта в первую очередь у госслужащих, участвующих в реализации проекта, многократно возрастает риск ее срыва на почве отсутствия координации, понимания, умения договариваться и искать компромиссы между частной и публичной стороной. Несмотря на общность целей, задачи чаще всего у них разнятся, так как у государства – это общественный интерес, а у бизнеса – это прибыль, поэтому крайне важно, чтобы стороны говорили на одном языке и имели общие компетенции в данном вопросе для облегчения процесса переговоров и устранения разногласий.

Г) Неготовность общества принимать проекты ГЧП как альтернативу обычному бюджетному финансированию инфраструктурных проектов

         Абхазия является страной с социально ориентированной экономикой, поэтому население страны ожидает, что государство будет традиционно нести на себе все бремя по предоставлению различных общественных благ. Кроме того, большая часть населения традиционно консервативна. Таким образом, внедрение и использование такого механизма, как ГЧП, является для республики чем-то революционным, хотя и используется уже давно во многих странах мира. Поэтому неготовность части общества принять участие частного капитала в предоставлении услуг транспортной, инженерной, социальной и прочей инфраструктуры логично может стать одним из главных препятствий в применении и развитии механизма ГЧП.

 Как уже отмечалось ранее, необходимо провести масштабную просветительскую и разъяснительную работу с обществом о потенциальной пользе подобных проектов, чтобы избежать активного сопротивления и социального напряжения, логично вызываемого участием предпринимательского сообщества в предоставлении услуг, традиционно ассоциируемых в глазах людей с государством.

Д) Политические спекуляции

         Еще одним из потенциальных препятствий на пути развития инструмента ГЧП в Абхазии может стать желание различных политических группировок использовать его в качестве инструмента для политических спекуляций. В случае если население не будет надлежащим образом проинформировано и просвещено о преимуществах и недостатках данного механизма, если с ним не будет проведена масштабная информационно-разъяснительная работа, соответствующие широкие общественные обсуждения, подобные спекуляции вполне способны не только в корне подорвать саму идею развития ГЧП и сделать невозможным реализацию многих инфраструктурных проектов, но и вызвать социальное напряжение в обществе.

 

6. Заключительные положения о перспективности использования механизма ГЧП в Абхазии

С учетом вышеизложенного, стоит отметить, что, несмотря на возникновение большого количества препятствий при практической реализации, конечно же, механизм ГЧП следует рассматривать как один из альтернативных вариантов финансирования инфраструктурных проектов в Абхазии. Актуальным этот инструмент является, в первую очередь, потому что бюджетные ограничения в Республике Абхазия не позволяют выполнять инфраструктурные проекты в тех объемах и темпах, которые требуют параметры социально-экономического развития и, в первую очередь, потребности населения страны.

Таким образом, государственно-частное партнерство в данном аспекте может выступить как дополнительная альтернатива бюджетному финансированию за счет Инвестиционной программы и собственных средств бюджета Абхазии. Этот механизм можно использовать с целью получения дополнительных возможностей по восстановлению инфраструктуры страны и привлечения в инфраструктурные проекты частных инвестиций с обязательным учетом интересов государства и частных инвесторов. В противном случае восстановление инфраструктуры страны займет много времени и не обеспечит поступательное социально-экономическое развитие страны.

Учитывая тот факт, что, как уже отмечалось выше, в Абхазии уже есть несколько прототипов государственно-частного партнерства, процесс становления данного механизма уже получил некую основу. При этом существующие проекты нужно формализовать, систематизировать, придать им соответствующий статус ГЧП и на их примере, с учетом накапливаемого опыта и ошибок развивать этот механизм в других проектах, но уже с учетом всей необходимой нормативно-правовой базы, институтов поддержки и развития, а также, безусловно, общественной поддержки. Последний фактор в условиях Абхазии является одним из важнейших, поскольку, как уже отмечалось, общественное непонимание и неприятие нового для страны механизма не позволит его задействовать даже при наличии необходимой нормативно-правовой базы и институтов. Это связано с множеством социо-культурных факторов и малочисленностью населения республики, которое исторически крайне настороженно и с опаской относится ко всему новому и неизвестному, что может породить негативную реакцию и отторжение в случае отсутствия информационно-разъяснительной работы относительно сути механизма ГЧП. Отдельно в этой связи целесообразно упомянуть студентов профильных специальностей, которым на стадии получения высшего образования в обязательном порядке необходимо получить базовые знания о ГЧП и механизме его работы.

В целом, как уже отмечалось выше, внедрение механизма ГЧП в Абхазии не стоит начинать с масштабных и сложных проектов. В качестве пилотных проектов имеет смысл выбрать отрасли спорта, здравоохранения, жилищного хозяйства создания городских общественных пространств и т.д. Это те отрасли, управление проектами ГЧП в которых на первоначальном этапе будет максимально простым, понятным и прозрачным для органов государственного управления в Абхазии. На них можно наработать первоначальный опыт управления подобными проектами, исправлять возникающие ошибки и пробелы в законодательстве, чтобы в перспективе была возможность перейти к более сложным и структурированным проектам.

Резюмируя вышеизложенное, необходимо подчеркнуть, что, несмотря на свою новизну и почти непредставленность в абхазской экономике механизм государственно-частного партнерства следует вводить в оборот там, где это возможно, при реализации инфраструктурных проектов в качестве нетривиального подхода при решении проблем социальной и коммунальной сферы, транспорта, энергетики, здравоохранения, спорта, образования и т.д. При условии глубокого изучения, анализа и адаптации существующего международного опыта к реалиям Абхазии, подготовки нормативно-правовой базы, институтов, необходимых кадров, а также общественного мнения к внедрению данного инструмента он имеет серьезные шансы на успех в условиях небольших масштабов республики.

Список использованных источников:

1. Борщевский Г.А. «Государственно-частное партнерство», учебник, Москва, «Юрайт», 2018 г.
2. Гафурова Г.Т. «Зарубежный опыт развития механизмов государственно-частного партнерства», журнал «Финансы и кредит», №48(576), 2013 г.
3. Глушко Ю.В., Колодина Н.В. «Особенности государтвенно-частного партнерства в России и зарубежом», журнал «Государственно-частное партнерство», том 4, №2, 2017 г.
4. Карташов К.Н. «Государственно-частное партнерство в современном Казахстане», журнал «Молодой ученый», №16(306), 2020 г.
5. Михайлова Е.В. «Зарубежный опыт государственно-частного партнерства», журнал «Молодой ученый», №38(380), 2021 г.
6. Савченко Я.В., Михайлова Н.С. «Анализ моделей взаимодействия государства и бизнеса в рамках ГЧП в сфере физкультуры и спорта в России», журнал «Государственно-частное партнерство», том 4, №3, ст., 2017 г.
7. Солнцев К.Д. «Проекты государственно-частного партнерства и меры их поддержки в мировой практике», журнал «Государственно-частное партнерство», том 4, №1, 2017 г.
8. Фадюшин И.С. «Международный опыт развития ГЧП», Международный научно-исследовательский журнал, №4(82), 2019 г.
9. Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. Центр развития ГЧП, Министерство экономического развития Российско Федерации  http://www.pppi.ru/sites/all/themes/pppi/img/pppsphere_managment1.pdf.
10. Сайт investinbelarus.by
11. Сайт mineconom-ra.org
12. Сайт pppineu.org
13. Сайт www.vedomosti.ru, Чемоданова К. «Чем привлекательно партнерство бизнеса и государства»
14. Сайт ppp-lawrussia.ru
15. Сайт rosinfra.ru

Статья отражает личную точку зрения автора