29 мая 2018 г. в ЦСИ состоялся Международный научно-практический семинар «Планирование как инструмент социально-экономического развития Абхазии»

ВЫСТУПЛЕНИЕ ДАМЕНИА О.Н.

О РОЛИ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА В

ПЛАНИРОВАНИИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ 

ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ АБХАЗИИ 

Терминологические пояснения:

В контексте выступления «человеческий потенциал» понимается как совокупность социальных, в особенности моральных и интеллектуальных, способностей человека служить интересам общества, а «планирование» - как форма осознанного и целенаправленного участия его в формировании социального будущего.

В поствоенной Абхазии остро востребованным и не решенным еще остается переход к программно-целевому развитию общества на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Использующееся в этой связи краткосрочное планирование (индикативный план), как показывает практика, желаемого эффекта не дает. Оно может дать эффект лишь тогда, когда выполняется как механизм реализации Государственной программы развития республики на среднесрочную перспективу, которая в свою очередь выполняется на основе Государственной программы развития страны на долгосрочную перспективу (Стратегия). Тем самым выстраивается определенная иерархия, в которой все три программы находятся в единстве и взаимодействуют синхронно. По существу, речь в них идет об одной и той же программе, которая состоит из трех частей. При этом ни одна из этих частей вне связи с другими эффекта дать не может.

Чтобы перейти к программно-целевому развитию, одна востребованность недостаточна. Необходимо также осознание, прежде всего, элитной частью общества важности перехода к новой социальной практике, к практике планирования развития.  Очевидно, что такой переход возможен при определенных социально-политических условиях.

Главными из них являются:

- безопасность от внешних (геополитических, экологических, техногенных и др.) угроз;

- востребованность в планировании социального развития и осознание ее в обществе, прежде всего, его элитной частью;

- достаточно высокий уровень упорядоченности структурной организации общества;

- наличие в обществе необходимого интеллектуального потенциала.

Нетрудно заметить здесь ключевую роль, которую призвана играть правящая элита в жизни общества. Именно она может и должна совершенствовать структурную организацию социальной системы, генерировать тот интеллектуальный потенциал, который необходим в жизнеобеспечении общества, и играть роль первой скрипки в создании условии для безопасного и стабильного развития его.

Чтобы успешно выполнять эту миссию, сама она (элита) должна обладать рядом качественных интеллектуальных характеристик. Главными из них являются:

- моральная безупречность, при которой интересы общества (государства) ставятся выше собственных и др.;

- профессиональная подготовленность к политической и управленческой деятельности (знания, способности, навыки и др.), отвечающая современным требованиям;

- волевая способность принимать политическое решение и нести ответственность за него перед обществом.

Именно такой элиты больше всего не хватает сегодня Абхазии. Война и продолжающийся уже не один десяток лет кризис коснулись не только и не столько инфраструктуры общества, сколько его интеллектуального потенциала. Потери, понесенные республикой в этой сфере и продолжающиеся нести еще в наши дни, не поддаются ни стоимостному, ни тем более ценностному измерению. Ситуация усугубляется еще и тем, что понимания важности формирования правящей элиты в обществе еще нет.

Чтобы выйти из этой ситуации, необходимо выполнение специальной Государственной программы развития образования, являющейся частью Государственной программы развития страны на среднесрочную перспективу.  Госпрограмма развития образования должна предусматривать обеспечение органов власти и управления республики кадрами высокой квалификации, отвечающими современным требованиям.

 Выступление Шатипа Х.К.

Планирование экономического развития Абхазии является не надуманной, искусственной задачей. Для ее осуществления имеется соответствующая нормативная база и государственные документы. Основным документом является Закон РА «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РА», принятый Народным Собранием 18 декабря 2000 года и утвержденный Президентом В.Г. Ардзинба (№ 597-с-XIII 28 декабря 2000 г.).Согласно этому Закону уровней  планирования 4: Концепция, Государственные Прогнозы, Программа и Индикативный план.

Эти уровни  тесно взаимосвязаны, каждый последующий документ вытекает из предыдущего. Планирование предполагается как непрерывный процесс. К сожалению, в нашей  практике имеет место серьезные разрывы по времени. Например, Концепция социально-экономического развития Республики Абхазия была принята в 2005 г., а Прогноз социально-экономического развития Республики Абхазия (Стратегия) как система научно обоснованных направлений социально-экономического развития Республики Абхазия (ст.1п.2), где конкретизируются варианты (сценарий) развития национальной экономики, определяются основные задачи (Ст.3п.2) была утверждена спустя 10 лет.

         Программа социально-экономического развития отсутствует до сих пор. Годовой индикативный план должен составляться исходя из положений Программы социально-экономического развития и включать следующие разделы:

1. прогноз выполнения программы социально-экономического развития на соответствующий год и индикативного плана текущего года;
2. основные цели и направления социально-экономического развития страны на предстоящий год;
3. направления структурной политики и институциональных преобразований;
4. меры государственного регулирования развития экономики;
5. индикативные показатели социально-экономического развития Республики Абхазия на предстоящий год;
6. индикативные показатели развития районов Республики Абхазия и города Сухум;
7. ориентиры развития внешнеэкономических связей;
8. перечень государственных целевых программ, подлежащих выполнению в текущем году, с указанием сумм финансирования и ожидаемых результатов их выполнения. (Ст.5)

          В отсутствии программы структурное наполнение данного документа  невозможно по определению и  из нее выпадают важнейшие элементы, призванные обеспечить функциональную нагрузку.

         Все эти годы Индикативный  план составляется  на основе фактических показателей предприятий и организации за предыдущий год, что ведет к продолжению  инерционного сценария (наихудшего), обозначенного в Стратегии.

Согласно ст. 4 п.5 Программа разрабатывается исходя из Концепции, Послании Президента и Стратегии.

Структурно в программе социально-экономического развития Республики Абхазия должны быть отражены:

1. оценка итогов социально-экономического развития
2. цели и приоритеты обобщающие макроэкономические показатели социально-экономического и территориального развития страны на среднесрочную перспективу;
3. макроэкономическая политика;
4. институциональные преобразования;
5. научно-техническая политика;
6. инвестиционная и структурная политика;
7. аграрная политика;
8. экономическая политика в области промышленности, электроэнергетики, транспорта и связи;
9. экологическая политика;
10. экономическая политика развития курортной сферы и туризма;
11. социальная политика;
12. региональная экономическая политика;
13. внешнеэкономическая политика;
14. перечень государственных целевых программ на среднесрочный период, цели и задачи, основные этапы и сроки выполнения принятых к реализации государственных целевых программ, даты их утверждения и государственные заказчики.
15. Отдельно выделяется программа развития государственного сектора экономики,

Серьезных причин почему КМ РА не приступает к разработке программы не существует, как с правовой точки зрения, так и с финансовой, организационной, кадровой и т.д.

Выступление Мирцхулава  И.В.

В ходе  разработки Стратегии экономического развития 25 шагов Министерство экономики РА обратилось  в ЦСИ с просьбой  изучить данные материалы  и дать соответствующие рекомендации. 20 декабря 2016 г. Центром стратегических исследований при Президенте Абхазии в Министерство экономики РА были направлены комментарии к  данному документу.  Несмотря на то, что они были сделаны почти 2 года назад, они не утратили  своей значимости, а наоборот, повестка сегодняшнего дня подтверждает их актуальность. 

Сегодня мы хотим представить некоторые выводы, полученные в ходе обсуждения 25 шагов по развитию экономики Абхазии. Хочу заметить, что мы не ставили  задачу проведения детального факторного анализа данного документа. Мы исходили лишь из видения к подходам формирования государственных программ, применяемых в международной практике. Обращаю ваше внимание на сравнительный анализ двух документов: Стратегии социально-экономического развития Абхазии до 2025 г., утверждённой Президентом Абхазии 2 марта 2016г. и Стратегической программой экономического развития 25 шагов, представленной на обсуждение общественности.

Основным механизмом реализации Стратегии является Государственная среднесрочная Программа социально-экономического развития, а для реализации программы экономического развития 25 шагов предлагается  сформировать специальный институт развития – Корпорацию развития Республики Абхазии.  Создание и функционирование этого специализированного института ляжет тяжелым бременем на Государственный бюджет Абхазии,  в то время как перед Правительством  поставлена задача, направленная на оптимизацию органов управления. К тому же, согласно п. 8.4. Положения о Министерстве экономики РА «подготовка прогнозов и программ социально-экономического развития РА на среднесрочную и долгосрочную перспективы, обеспечение их реализации во взаимодействии с другими уполномоченными органами государственной власти»  является одной из основных задач Министерства экономики. Также, согласно ст. 4 п.7 Закона РА «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РА» «Кабинет Министров Республики Абхазия ежегодно представляет Президенту Республики Абхазия доклад о результатах выполнения указанной программы за предшествующий год, а также предложения о внесении изменений в программу социально-экономического развития на очередной год».

В разделе «25 шагов по улучшению условий для реализации приоритетных отраслей и кластеров» более половины шаговых позиций направлены на активизацию инвестиционной деятельности и создание благоприятных условий для ведений бизнеса. Поэтому, было бы целесообразно назвать этот проект «Программа стимулирования инвестиционной деятельности и содействия развитию предпринимательства в РА», которая должна стать одной из составляющих Государственной среднесрочной программы развития.

Выступление Цушба А.С.

Основной целью современного демократического государства является рост уровня и качества жизни населения, главным фактором которого является эффективное государственное финансовое управление и качественное бюджетное планирование.

Под качественным бюджетным планированием в большинстве стран мира понимается бюджетирование, ориентированное на результат, основным инструментом которого выступает программно-целевой метод. Опыт стран с развитой бюджетной системой (США, Канада, Великобритания, Австралия, Франция, Швеция) показал, что применение программно-целевого метода бюджетного планирования позволяет повысить гибкость в управлении бюджетными ресурсами, способствует минимизации затрат и повышению эффективности предоставления госуслуг, а также обеспечивает большую открытость и прозрачность бюджета.

На сегодняшний день приоритетной целью правительства нашей республики должно стать внедрение программно-целевого подхода на всех уровнях бюджетной системы.

В данном случае суть  реформ состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами». Достигнуть этого можно путем внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, которое позволяет осуществить переход от бюджетирования со сметным финансированием деятельности к бюджетированию по программам, которые направлены на достижение измеримых конечных социально-значимых результатов. При этом основным инструментом его реализации является программно-целевой метод бюджетного планирования.

Главное преимущество целевой программы - отражение направления и количества расходуемых денежных средств, что позволяет предотвратить их утечку и обеспечить прозрачность бюджета.  Внедрение данного метода бюджетного планирования расходов будет способствовать соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, а так же и выравниванию экономического развития отдельных районов.

 В настоящее время в Абхазии сложились определённые предпосылки внедрения программно-целевого метода:

1. Расходы выросли, но без увязки с приоритетами; происходит размывание бюджетной дисциплины.
2. Стимулы увеличения бюджетных расходов сохранились, но условия для повышения эффективности бюджетных расходов не были созданы.
3. Стратегическое планирование слабо увязано с бюджетным планированием, а структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики.

В Послании Президента РА Хаджимба Р.Д. Парламенту РА в 2016 г. предлагается формирование бюджета по программно-целевому методу. Однако, на практике этого не происходит, что не позволяет реструктурировать национальную экономику, стимулировать развитие реального сектора экономики и в целом снижает эффективность использования бюджетных средств.

Наблюдаемый в последнее годы  процесс секвестирования бюджета свидетельствует о сложности и противоречивости самого бюджетного процесса. В частности, объем секвестирования доходов ГБ в 2016 г. составил 12,58%.

Доходы государственного бюджета РА в 2016 г. по сравнению с 2013 г. увеличились на 3,26 млрд. руб. или на 35,3% и составили 10,07 млрд. руб. Собственные доходы бюджета в 2016 г. планировались, согласно Посланию Президента РА, в объеме 5,7 млрд. руб., но фактический объем оказался меньше на 1 млрд. руб.

Доля собственных доходов в ВВП РА за анализируемый период возросла с 12% до 15,56%. Послание Президента РА: «доля доходов государственного бюджета к ВВП страны должна составлять не менее 25 %».     Сравнение соотношения прироста ВВП к доходам за периоды 2009-2012 гг. и 2013-2016 гг. показывает, что 3 руб. прироста ВВП в период 2013-2016 гг. привел к увеличению собственных доходов на 1 руб., тогда как за период 2009-2012 гг. 7,9 руб. увеличивает доходы на 1 руб.

В 2016 г. основными статьями доходной части ГБ РА были:

• безвозмездные поступления – 52,3%;
• налог на прибыль и доходы – 15,9%;
• НДС – 15,8%

Основные статьи расходов ГБ РА представлены следующим образом

• социальная сфера – 33,6%;
• национальная экономика – 28%;
• общегосударственные вопросы – 21,5%;
• национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная оборона – 14,47%;
• другие – 2,43%.

Если посмотреть укрупнено, то на содержание государства (общегосударственные расходы, оборона, правоохранительная деятельность) из ГБ РА направляется почти 36% от расходов, т.е. более трети ГБ или около 12% от ВВП. На второй позиции решение социальных вопросов, при этом значительная часть направляется на образование (почти 15,4%).

В таблице 2 представлена динамика темпов роста основных статей ГБ РА за 2009-2012 гг. и 2013-2016 гг. В среднем произошло почти 2-3-х кратное снижение темпов прироста основных статей ГБ РА.

Например, налог на прибыль увеличился за 2009-2012 гг. на 142,6%, а за 2013-2016 гг. – 74,1%; подоходный налог – на 75,8% и 22%; НДС (внутренний) – 63,5% и 15,5% соответственно.

Особый интерес представляет сравнение структуры расходов ГБ РА и Консолидированного Бюджета РФ. На долю общегосударственных расходов у нас приходится 21,5%, а в РФ – 5,9%; национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная  оборона – 14,7% и 18,5%; национальная экономика – 28% и 12,4% соответственно.

Высокая доля общегосударственных расходов в ВВП РА 9,3% (в РФ – 2,1%) является доказательством неэффективности системы государственного управления, «которое, словно тяжелый камень, тянет нас вниз и не даёт развиваться».

Таким образом, применение программно-целевого метода бюджетного планирования играет большую роль в государственном финансовом управлении. При разработке и реализации Программ должны соблюдаться следующие основные принципы:

1. Формирование госпрограмм исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения.
2. Определение органа исполнительной власти, отвечающего за

реализацию (достижение конечных результатов).

3. Установление для госпрограмм, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных, которые характеризуют удовлетворение нужд внешних потребителей, и непосредственных, которые отражают объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях.
4. Интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей госпрограмм.
5. Проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации госпрограмм с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации.

В ходе применения программно-целевого необходимо соблюдать ряд требований:

1. Программы должны содержать достижимые социально-экономические показатели непосредственных и конечных результатов.
2. Все показатели программ должны быть увязаны со стратегическими целями и задачами.
3. Эффективная система контроля за  достижением запланированных результатов с обязательной ответственностью руководителей органов государственной власти и местного самоуправления.

Внедрение программного бюджета - сложный и длительный процесс. Особую сложность вызывает не само изменение технологической составляющей, а в первую очередь, изменение подхода лиц, вовлеченных в бюджетный процесс. Не должно быть формального использования программ для обоснования эффективности своей деятельности, а также получения повышенного финансирования. Основной целью внедрения программного бюджета является его использование для структурной перестройки экономики регионов, выявление конкурентоспособных преимуществ территории и их развитие, а также оптимизацию существующих затрат. Очевидно, что успех внедрения будет связан, прежде всего, с тем, что данные реформы должны осуществляться в рамках более широких преобразований как в сфере управления общественными финансами, так и в сфере государственного управления в целом. Только в этом случае оно может стать катализатором экономического  роста, а  не только способом оптимизации бюджетной системы.